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关于加强我省地名管理的建议

时间:  2017-04-26

省文史研究馆课题调研组

  地名,不单单是一个地方特定的名称,还是当地发展的文化名片,更事关人类的福祉(联合国地名标准化会议规定)。地名不仅与人民的日常生活息息相关, 而且与国家的经济、军事、外交、交通、国土、邮政、旅游、文教等方面都有着密切的联系。地名具有文化、经济、历史、政治内涵,牵涉语言学、历史学、地理学、经济学、人口学价值,凝结着自然地理特征、历史文化演化传统、社会发展脉络、地方民俗风情和名人名胜的因素。

  近几年, 我省城镇化建设迅猛发展, 道路变化加快,桥梁、广场、大厦等建筑物层出不穷, 加上行政区划调整和农村行政村合并等,给地名管理工作提出了新的要求, 同时也给地名管理工作带来了新的挑战,导致地名管理难以及时跟进,地名命名违规现象时有发生。

  针对这个问题,2016年,我馆组织馆员深入开展地名管理调研,发现地名管理是各级政府对地名管理的重要性认识不足,地名管理工作中存在一些亟待解决的问题。

  一、地名管理工作中现状及存在的问题

  (一)我省地名管理工作状况

  多年来,我省在地名管理等方面做了很多工作,扎实开展了第二次全国地名普查,特别是在地名管理信息化方面,做了有益的探索。长沙市在地名规范、地名标志、地名规划和数字地名等专项事务管理方面成绩突出,2011年被评为“全国地名公共服务示范市”。长沙市先后出台《长沙市地名管理办法》,制定了《长沙市住宅区和建筑名称使用规范》《长沙市地名冠名实施办法》《长沙市门牌编码管理实施细则》等法规文件,开展地名标准化工作,完善地名标志设置工作,完成地名规划工作,推进地名信息化建设工作,并加强了对地名历史文化的保护。但总的来说,我省地名管理还是相对落后,地名命名随意性大,大量历史地名载体(街、巷、片、公馆等)消失,还比较多地存在崇洋媚外、名不副实、格调低俗、重名同音等“大、洋、古、怪、重”的违规现象,亟需加强规范管理。此外,我省各市州对地名规划的认知与推进力度存在较大差异,地名规划的地位与作用亟需进一步强化。

  (二)存在的问题及影响

  1.随意命名,名不副实。一些房地产开发商对具有地名意义的新建大型建筑物命名不履行报批手续,擅自使用人名、企业名称等作地名;使用外国地名、同音字、谐音字、生僻字和外文作地名,随意命名、各自竖标的现象也屡见不鲜:名为广场, 实则无场,如“通程商业广场”;名为花园, 实则少花, 如“白沙花园”;名为商城, 实则无城, 如“友谊商城”。一些建筑物名称的专名称谓片面追求大(如:君临天厦)、洋(如:蒙娜丽莎)、古(如:东汉名店广场)、怪(如:伍黑路)、繁(如:长沙芙蓉国温德姆至尊豪廷大酒店)、简(如:长沙经开区东一路至东八路)。

  2.地名重复、雷同。如各地到处都有五一路、八一路;长沙城里有数条玉兰路。怀化市有一个洪江市、一个洪江区,但洪江区隶属怀化市而非洪江市。重复的地名给人民群众造成困扰。

  3.不尊重历史沿革,草率命名。一些地方不尊重历史沿革,任意更改使用多年甚至数百年的地名。如将霞凝镇改为新港镇,事实上,全国有多处叫新港的地方。在行政区划调整中,更名不规范。如将铜官窑遗址所在的古城村划归丁字镇,而不是铜官镇。在当前进行的行政村合并过程中,对于新组成的乡村简单草率命名,有的两个村各取一个字,合用一个名,舍弃了许多具有历史文化价值的古村名。

  4.地名标识违规。采用汉语拼音拼写中国地名,是经联合国地名标准化会议通过、符合世界各国拼写本国地名的国际惯例。但是,长沙等地的地名标识未全部采用汉语拼音拼写,而是夹杂了英文、韩文,违背了这一国际惯例。

  5.一地多名。一些楼盘、社区、大厦申请备案的名字与实际使用的名字不一致,造成一地多名。一些地方既有约定俗成的地名,又有标准的地名。一些地方命名仍依据规划道路名称,不使用民政部门正式命名的法定标准名称。如高新区内新修道路鑫材路已在民政部门正式命名,但地方仍使用规划地名“长月路”。

  这些不仅给地名管理带来困难,也给规划、公安、房管等部门办理手续带来难度,从而造成地名宣传、使用上的混乱,给当地居民和外来游客造成混乱。

  二、地名管理乱象产生的原因

  (一)省级地名管理法规缺位

  目前实施地名管理的主要依据是国务院1986年颁布的《地名管理条例》,以及民政部1996年颁发的《地名管理条例实施细则》。我省原有的地名管理办法因故于2011年废止后,至今处于空白状态。由于《条例》和《实施细则》颁布时间较早,没有明确地名管理管什么、谁来管、如何管、怎样管好、达到什么样的标准等问题,也未明确地名机构的职权范围。随着经济社会发展和城市化进程不断加快,地名管理中出现了许多新情况新问题,而《条例》《实施细则》中没有涉及。省级层面地名管理法规的缺位,导致我省地名管理处于无法可依,地名管理工作权威性不足的被动状态,这与地名的规范化、标准化、国际化要求完全不相适应。

  (二)责任不清、体制不顺、保障不足

  责任不清,主要是多头管理、政出多门,民政部门地名规划管理的责任难以落实。该管理的无权管理,不该管理的强势插手。一些地方主要官员对地名管理规定、地名历史文化缺乏足够认识,但又好大喜功,喜欢命名、更改地名,造成城市规划与地名命名、更名脱节, 地名命名、更名随意性大。一些新生地名标准化程度低, 有的不仅打乱了正常的地名秩序,甚至完全违背地名命名的法定原则。

  由于法律法规的严重滞后,地名管理部门无权威, 缺乏执法力度, 地名管理工作无法实现规范化、法制化、程序化, 造成地名管理工作难以适应城市建设和社会经济发展的被动局面。近年,我省在修订地方性法规时,在《湖南省邮政条例》中增加了地名管理的相关条款:“民政部门应当确定城镇街道、农村自然村标准地名,对单位和居民住宅设置统一编制的门牌号码”,在法规层面重新明确了民政部门对于地名和门牌管理的职责与地位。

  体制不顺,地名命名涉及到规划、建设等部门,在地名管理工作中容易出现体制不顺、协调不够的问题。例如,长沙市规定,在规划、建设部门制定城市建设规划、设计地名命名时,民政部门必须共同参与,做到同步规划、同步命名、同步建设。但在实际操作中,缺乏部门协同,地名滞后命名和不使用标准地名的情况仍然存在。

  保障不足主要体现在三个方面。一是专项经费严重不足。我省地名管理政府投入资金严重不足, 使地名管理有地名却无地名标志, 地名标志残缺不齐, 损坏、丢失现象严重, 更换不及时, 设置不规范, 不仅影响城镇市容, 同时还给治安消防、户籍管理、邮政通邮、外商投资和人们交往带来极大不便。特别是近几年来, 城乡新建道路(街巷)及楼群无名称、无标志,新设单位、店铺自立地名标志、自编门号、无人管理的现象日益明显。二是机构编制、人员配备严重不足。省民政厅区划、地名、界线及档案管理等各项职能均由区划地名处一个处室承担,编制配备仅5人;市州一级区划、地名多与老区、基层政权等其它业务捆绑在一起,而工作人员仅为1到2人;县市区一级更是一人充当“万金油”,承担少则2项、多则4-5项民政业务。三是地名管理执法力度弱。地名管理部门没有执法权,导致随意更改地名或命名的现象受不到追究和查处,违法成本低。

  (三)地名宣传教育不力

  干部群众普遍对地名重要性和命名规定缺乏认知。对地名尤其是历史地名的认识不够,没有认识到历史地名所承载的文化及其价值。保护意识淡薄,造成历史地名消失。对命名的法规认识不够,出现随意命名、违规命名现象。

  (五)地名信息化建设滞后

  地名信息资源整合利用难度大。国家地名数据库软件的坐标系、基础数据过于成旧,数据的采集、更新工作量大,且需要较高的测绘专业素养,市、县两级没有足够的技术、人员储备;国家地名数据库软件不开放源代码,不能与其他通用格式的数据便捷转换,很难实现数据共享与开发利用,我省已有的地形图、勘界图等矢量数据难以整合进去。地名信息是地名管理的基础,而地名信息库建设成本高、难度大,还没有涵盖目前所有地名地址的数据库,并未摸清家底。给地名管理工作带来困难。

  三、加强地名管理的建议

  (一)尽快出台省级地名管理法规。

  我省1987年4月发布的湖南省地名管理办法,已于2011年1月废止。目前,全省缺乏一个法律文本来进一步理顺地名管理体制,建议在民政部发布新的《地名管理条例》以后,我省立即启动湖南省新地名管理办法的制定工作。建立一套我省地名管理的基本法规,从而推动地名管理法制化建设。

  (二)理顺关系,落实责任。

  针对地名管理工作存在的问题,建议明确将省、市、县各级民政部门列为各级规划委员会的成员单位,以加强同规划、建设、交通部门的协调合作,落实地名规划的管理责任,理顺部门关系,从根本上解决地名命名滞后和混乱的问题。

  (三)加强地名管理服务和地名文化建设。

  一是加大对不合法命名行为的“正名”工作。开展不规范地名清理整治,监督与纠正不规范的地名命名、更名、译写与使用行为。加大对违法违规命名行为的查处和纠正力度,叫停不规范地名,对违反规定随意更名的进行处罚,对群众意见大、文化缺失、造成不良影响的,地名办与其他部门联合进行更正,或者协商更改。在涉及重要自然实体和人文实体的命名、更名时,更应启动听证、专家咨询、媒体公告等程序,畅通公众参与渠道,广泛听取、凝聚民意。

二是建立历史地名保护名录,强化历史地名保护。深化地名文化研究,建立历史地名保护名录。规定凡列入保护名录的地名不能随意更改和舍弃。对保护名录中已经不使用的地名,民政部门和有关主管部门可以采取就近移用、优先启用、挂牌立碑等措施予以保护。

  (四)加大地名宣传教育力度。

  深入持久地开展地名管理法规宣传教育,不断提高广大干部群众的地名管理法制意识,采取切实有效的措施,广泛如通过电视、广播、报刊、图书等传播媒介,深入开展地名管理法制宣传工作,普及地名管理法规常识,达到宣传和教育的目的,使广大干部和群众自觉地遵守地名管理法规,依法办事。

  (五)加快地名信息化建设,建成湖南地名库。

  建议充分利用我省开展第二次全国地名普查的成果,争取省财政支持,整合国土、建设、公安等部门资源,建立一个跨部门、多功能、开放、分级管理的地名数据库。加强部门之间地名信息资源共建共享,推动地名数据库与公安、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利等基础数据库实现互联互通,夯实地名管理的信息化基础。